O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb) e a Base Nacional Comum Curricular (BNCC) orientam-se pela mesma finalidade: garantir educação básica com qualidade e equidade a todas as crianças e jovens brasileiros.

A política educacional deve ter como foco o desenvolvimento integral dos alunos, o que implica assegurar acesso, permanência e aprendizagem adequada a todos os educandos. Vários são os meios necessários para atingir esses fins. Recursos financeiros suficientes e bem geridos, valorização dos profissionais do magistério, regime de colaboração entre os entes federados, gestão das redes de ensino e das escolas com critérios técnicos e participação da comunidade escolar… são condições necessárias para assegurar qualidade e equidade à educação escolar. Necessárias, mas não condições suficientes. A melhoria da aprendizagem depende essencialmente da gestão pedagógica, que implica currículos escolares modernos e de qualidade técnica, com alinhamento à formação dos professores, ao material didático-pedagógico e ao sistema nacional de avaliação externa do desempenho escolar.

O Fundeb e a BNCC são duas dessas condições imprescindíveis para assegurar educação com qualidade e equidade no Brasil, respectivamente em duas dimensões essenciais da gestão educacional: financiamento e dimensão pedagógica.

Novo Fundeb

A Emenda Constitucional (EC) 108, de 2020, transformou o Fundeb em mecanismo permanente de financiamento da educação básica pública, em substituição ao atual Fundeb, instituído pela EC 53, de 2006, com vigência por 14 anos, entre 2007 e 2020, que, por sua vez, substituiu o Fundo Nacional de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef), criado pela EC 14, de 1996, para o período de 1997 a 2006.

O mérito desses fundos é reduzir as desigualdades de recursos disponíveis para o financiamento da educação no país. Parcela da receita de impostos constitucionalmente vinculados à manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE) é redistribuída no âmbito de cada Estado, reduzindo a diferença entre os valores disponíveis por aluno entre as redes estadual e municipais. E a complementação da União ao Fundo minimiza a diferença dos valores por aluno entre as Unidades Federadas.

O novo Fundeb mantém a mesma cesta de recursos do atual Fundeb, decorrente da contribuição dos Estados, Distrito Federal e Municípios aos fundos estaduais, e também considera, para a redistribuição desses recursos, as matrículas em toda a educação básica, da creche ao ensino médio, de acordo com as áreas de atuação prioritária dos entes federados.

As principais diferenças do novo Fundeb referem-se à complementação da União, que é ampliada do atual mínimo de 10% para 23% do total da contribuição de Estados, Distrito Federal e Municípios, progressivamente ao longo de seis anos, começando com 12% em 2021. Além desse aumento, a complementação da União passa a ser distribuída pelo chamado modelo híbrido. Como no atual Fundeb, os primeiros 10% continuarão a ser alocados para os Estados e seus Municípios nos quais, com os recursos de seus fundos estaduais, o valor anual por aluno (VAAF) não alcançar o mínimo definido nacionalmente. Os recursos da parcela da complementação relativa ao mínimo de 10,5% do total dos fundos serão distribuídos para cada rede pública de ensino municipal, estadual ou distrital cujo valor anual total por aluno (VAAT) não alcançar o mínimo definido nacionalmente. E a parcela da complementação da União relativa a 2,5% do total dos fundos será distribuída, a partir de 2023, para as redes públicas que, cumpridas condicionalidades de melhoria de gestão previstas em lei, alcançarem evolução de indicadores de atendimento e melhoria de aprendizagem com redução das desigualdades educacionais.

Como no atual Fundeb, no cálculo do VAAF são consideradas somente as receitas do Fundo em cada UF, as matrículas na educação básica presencial e as ponderações entre etapas, modalidades, duração da jornada e tipos de estabelecimento de ensino, a serem definidas, também como hoje, pela Comissão Intergovernamental do Fundeb, a partir de critérios a serem fixados na lei de regulamentação do novo Fundo.

Segundo a EC 108, de 2020, no cálculo do VAAT, além das receitas do Fundeb, serão consideradas as disponibilidades de receitas de impostos vinculadas à MDE que não integram o Fundo, as cotas estaduais e municipais da contribuição social do salário-educação e os recursos da complementação da União alocada pelo VAAF. E 50% dos recursos globais da complementação da União pelo VAAT serão destinados à educação infantil.

Além das ponderações por etapas, modalidades, duração da jornada e tipos de estabelecimento de ensino, já existentes no atual Fundeb, mas que deverão ser aperfeiçoadas, a EC 108, de 2020, também prevê que outras ponderações relativas ao nível socioeconômico dos educandos e a indicadores de disponibilidade de recursos vinculados à educação e de potencial de arrecadação tributária de cada ente federado deverão ser definidas por lei, assim como os prazos para a implementação dessas novas ponderações.

Como nos dois fundos anteriores, o efetivo funcionamento do novo Fundeb depende da lei de regulamentação prevista na Constituição Federal. Portanto, o desafio do Legislativo é a aprovação dessa lei ainda neste ano. Os projetos de lei (PLs) apresentados no Congresso Nacional propõem que a regulamentação do Fundeb a ser aprovada em 2020 tenha vigência em 2021 e 2022, e que a lei seja atualizada para vigência a partir de 2023. Portanto, embora já em debate, os critérios para alocação da parcela da complementação da União relativa a 2,5% do total dos fundos a serem distribuídos por resultados educacionais somente serão definidos quando da atualização da lei de regulamentação do novo Fundeb.

Fundeb e BNCC

A relação entre o novo Fundeb e a implementação da BNCC encontra-se em dois aspectos essenciais. O primeiro deles é justamente o efeito redistributivo do Fundeb, reduzindo a desigualdade de recursos financeiros disponíveis por aluno para aplicação em MDE em todas as redes públicas de ensino. Implementar currículos alinhados à BNCC, na perspectiva de assegurar um patamar de aprendizagem e desenvolvimento a que todos os alunos têm direito, depende de vários fatores, mas que, com certeza, começa pela necessidade de recursos financeiros redistribuídos, assegurando um valor mínimo nacional por aluno em todo o país.

Nessa perspectiva, três inovações do novo Fundeb devem potencializar o efeito redistributivo desse Fundo: alocação de parte da complementação da União pelo VAAT, adoção de ponderações por nível socioeconômico dos educandos e indicadores fiscais e, considerando o impacto do desenvolvimento na primeira infância para a trajetória escolar do indivíduo, destinação de parte da complementação da União para a educação infantil.

O segundo aspecto da relação do novo Fundeb com a implementação da BNCC deverá ser a definição dos critérios para distribuição por resultados com equidade, a partir de 2023, da parcela da complementação da União relativa a 2,5% do total dos fundos.

Embora para definição posterior, o PL em apreciação na Câmara dos Deputados propõe, dentre outras condicionalidades, que sejam consideradas a disponibilidade de recursos vinculados à educação dos entes federados, a vigência de plano estadual ou municipal de educação aprovado por lei, a realização de busca ativa e a adoção de políticas de combate à evasão, e o exercício da ação redistributiva entre as escolas. O PL apresentado no Senado Federal acrescenta a essas quatro mais duas condicionalidades: o progresso quanto à garantia de condições adequadas de oferta e o estabelecimento de mecanismos complementares de correção de desigualdades intrarredes de ensino e intramunicípios em favor de escolas situadas em territórios de alta vulnerabilidade social e em territórios indígenas ou quilombolas, ou com significativa matrícula dessas populações.

Portanto, será preciso definir as “condicionalidades da melhoria de gestão” e os “indicadores (…) de atendimento e melhoria da aprendizagem com redução das desigualdades” a serem considerados para alocação da complementação VAAR da União. Entre os processos de gestão, se, por exemplo, a existência de plano de educação pode ser incluída entre as condicionalidades, é de se perguntar por que não se poderia considerar a existência de currículo alinhado à BNCC. Quanto aos resultados, será preciso dar atenção não só para a melhoria dos indicadores, mas também para a promoção da equidade. Por exemplo, ao considerar as médias de desempenho em Língua Portuguesa e Matemática do Sistema de Avaliação da Educação Básica (Saeb), o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb) não evidencia as desigualdades na aprendizagem; por esta razão, o movimento Todos pela Educação e alguns sistemas estaduais de avaliação apresentam os resultados com o percentual de alunos em diferentes níveis de aprendizagem, por exemplo, abaixo do básico, básico, adequado e avançado.

Além disso, a distribuição de recursos federais de acordo com a melhoria da aprendizagem deverá potencializar a implementação da BNCC à medida que ocorra o necessário alinhamento à Base do sistema nacional de avaliação externa do desempenho escolar, implementado pelo governo federal.

Em síntese, os principais impactos da regulamentação do novo Fundeb para a implementação da BNCC referem-se à definição dos critérios para a alocação dos recursos da complementação da União pelo VAAR, que, embora já em debate, serão definidos após 2020 para vigência a partir de 2023. Assim, além do alinhamento da avaliação externa da aprendizagem à Base, é fundamental acompanhar a definição de como os resultados dessa avaliação serão considerados na alocação de parte da complementação da União ao novo Fundeb.

Por fim, importante reforçar que a equidade na distribuição dos recursos, via Fundeb, só faz sentido na perspectiva de promover a equidade nos resultados da aprendizagem, o que, por sua vez, torna indispensável a efetiva implementação da BNCC.

Mariza Abreu

Consultora em educação